然而，政府活动的底线就是尊重和保护基本人权。
合同一词传统上是指民事合同，但自 19世纪末以来，合同概念开始运用于行政法领域中，并产生了行政协议的概念。只有行政机关为了公共利益目的订立的协议才是行政协议，而行政机关为了自身需要而签订的协议则不属于行政协议。
协议又称为契约（英文称Contract，法文称Contrat或Pacte，德文称Vertrag或Kontrakt），特指当事人意思表示的合意。政府为了实现国家治理目标、经济政策等，维护社会主义市场经济的稳定，在一定情形下也有必要对市场行为进行必要的介入，但这种干预的方式并不当然体现为单向度的行政权的方式，还可以通过与市场主体达成协议的方式予以实现。作者：王利明，中国人民大学法学院教授，中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员。显然，第 1条关于行政协议认定标准的模糊性，导致第 2条 所列举的行政协议的类型和范围较为宽泛，将一些民事合同也纳入到行政协议的范畴。当然，如果政府是以行政管理者的身份订立有关行政权行使的合同，如行政监管合同、税收征管合同等，这些合同只不过是行政机关行使职权，从事行政行为的表现方式，而并不具有交易的属性，因而不应归入民事合同的范畴，可以通过制定单行行政法规的方式予以调整。
（四）行政协议识别的关键因素：非市场行为性 合同作为当事人之间产生、变更、消灭民事法律关系的协议，本质上是一种交易的产物，正如马克思所指出的，这种通过交换和在交换中才产生的实际关系，后来获得了契约这样的法律形式。既然是市场行为，就应当属于民事合同的范畴。[xxx]参见施启扬：《民法总则》（第八版），中国法制出版社2010年版，第52页。
但见后二者立法及实践，均对此处之法律做扩大处理。[lx]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》《民政部规范性文件制定与审查办法》第9条、《湖北省行政规范性文件管理办法》第5条等。再查涉诉地区的地方性法规，有《上海市房屋租赁条例》，其中有更接近本案诉争焦点的规定，即40条第3款：租赁户名变更后，原承租人的共同居住人仍享有居住权。[xxviii]参见王利明、杨立新、王轶、程啸：《民法学》（第五版），法律出版社2011年版，第14页。
[xvi]法律秩序的统一性和规范等级体系，为行政规范性文件找到了法律秩序上的归属，同时也为其提供了效力依据：从宪法到法律，再到行政法规和规章，直至行政规范性文件，一级一级的演绎，使得行政规范性文件自然具有了规范意义上的强制力。其主张公私法在权利义务关系及其种类、法律原因、关于人、物及事业等方面均具有共通性，此即公私法转换的法理基础。
行政规范性文件的民事司法适用，便存于这找法之中。[ii]关于《中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）》的说明，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/31/content_1822189.htm，2019年6月10日访问。法源意义上的民事司法适用规则，包括形式、实质、程序三个方面。[xi]从形式上看，当宪法给予某些行政机关以制定详细法律条款的一般规范的权力，此时这些一般规范，并不是所谓立法机关发布的，而是由其他机关在立法者所发布的一般规范基础上发布的，它们就被称为条例或命令。
第107条又将发布决定和命令的职权赋予给了县级以上地方各级人民政府。作者简介：汪君，法学博士，中南财经政法大学法学院讲师。[xlii]［法］让—雅克·卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第8页。[viii]2019年6月10日检索时，得民事案由类裁判文书27097件，将检索范围限定在法院观点后，得11457件无讼案例。
缓和、协调国家政策的超前性与行政法规滞后性之间的矛盾。[xiv]参见注[11]，第173—243页。
[lvi]参见上海市徐汇区人民法院（2013）徐民四（民）初字第1109号民事判决书。[xxxii]参见［德］魏德士：《法理学》，丁晓春、吴越译，法律出版社2005年版，第123页。
[xxvii]参见马俊驹、余延满：《民法原论》（第四版），法律出版社2010年版，第29页。[xiv]行政规范性文件作为法律创设的方式之一，正是通过宪法的授权或者在其他一般规范的基础上创设，符合从高级到低级的结构，同属于法律秩序的一部分。分析法学派坚决反对公私法之划分，如奥斯丁主张公私法皆为主权者命令。第二，行政规范性文件适用于民事司法之缘由，在于行政规范性文件为法律法规之释示，或行政规范性文件为认定事实之依据，或需资为裁判之基础。《民法总则》10条中广义法律的展开，包括但不限于违反强制性规定之民事行为效力、违反保护性规范之侵权责任、物权法定原则下的物权规范体系构建等命题。依德国通说及实务，此处所谓法律规范既包括狭义法律，又包括法规性命令、条约、自治规章、习惯法、宪法法院裁判、欧洲共同体法规等。
准法源即司法机关仅于审查可供适用时方可适用，如行政机关之解释、最高法院民事庭会议之决议等。[xlvii]有下列情形之一者，得申请解释‘宪法：……适用法律与命令发生有抵触‘宪法之疑义者。
综合我国台湾地区行政命令司法适用之有关规定及实践，再看《裁判文书引用规定》之意旨，可总结出以下规则：第一，行政规范性文件可以作为裁判说理依据，但据以作出裁判之依据仍为法律，行政规范性文件仅资论证。这一点与《裁判文书引用规定》之审理案件的需要一致。
我国台湾地区最高法院在新近案例101台上1915中指出，各机关究其执掌所做有关法规释示之行政命令或‘中央或地方机关依其职权所发布之规章或对法规适用所表示之见解，此等解释函令，性质上应属行政程序法所定之行政规则或法规命令，均非不得作为裁判规范。经审查认定为合法有效，主要从主体、内容和程序三个方面把握。
[ix]参见新疆维吾尔自治区高级人民法院（2015）新民二终字第144号民事判决书、上海市黄浦区人民法院（1993）黄民初字第447号民事判决书等。注释: *本文系2018年中国法学会民法学研究会青年学者项目（2018MFXH007）的阶段性成果。摘要: 我国民事司法实践中，行政规范性文件是重要裁判说理依据。行政法学界，叶必丰教授所指，对行政法规、规章进行解释的法定解释性行政规范，以及基于准用性法律规范而制定的行政规范性文件，其普遍性强制拘束力来源于被解释的法律法规以及准用性法律规范，[xvii]实际上正是采用此理。
姜明安：《行政法与行政诉讼法》（第六版），北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第174页。[xxiii]我国台湾地区中央法规标准法第2条规定：法律得定名为法、律、条例或通则。
[xxvi]参见注[22]，苏永钦书，第5页。[xli]参见王文杰：《嬗变中之中国大陆法制》，国立交通大学出版社2005年版，第243页。
另可参见叶必丰：行政规范法律地位的制度论证，《中国法学》2003年第5期，第70—71页。[xxix]参见龙卫球：《民法总论》（第二版），中国法制出版社2002年版，第34—35页。
第90条又赋予国务院各部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示的职权。《裁判文书引用规定》第4条和第6条明确了法官在找法时应至少经过三个层次，第一层次，便是在法律、法律解释、司法解释中检索，若此时检索得出的法条，可完全满足案件审理的需要，便可径直适用。[i]参见孔繁华：行政规范性文件法律监督机制探究，《法学杂志》2011年第7期，第46页。汪洋：私法多元法源的观念、历史与中国实践——《民法总则》第10条的理论构造及司法适用，《中外法学》2018年第1期，第120页。
如引用国务院[xlix]、地方政府[l]发布之限购令，并非是要说明合同效力如何，而是要论证限购令是否构成情势变更之事实。进入专题： 行政规范性文件 民法渊源 公私私法化 。
[xliv]释字第137号解释文：法官于审判案件时，对于各机关就其职掌所作有关法规释示之行政命令，固未可径行排斥而不用，但仍得依据法律表示其合法适当之见解。因此，沪房地资公［2000］98号、《上海市房屋租赁条例》《合同法》构成承租人死亡、共同居住人享有继续居住权事项上由一般到具体之规定，故沪房地资公［2000］98号之适用亦确实符合审理案件的需要。
为行政规章和行政法规的制定提供切实可行的经验和方法。（三）程序要件：经审查认定为合法有效 《民法总则》10条明确，处理民事纠纷，应当依照法律。